Panorámica de las reformas educativas en Europa y España

La necesidad de llevar a cabo reformas en el sistema educativo no es, sin duda, un rasgo exclusivo de España, sino una exigencia compartida por todos los países, que deben adaptar la formación que reciben sus ciudadanos a los rápidos cambios que caracterizan las sociedades actuales. En un contexto de transformaciones constantes como el que vivimos, la educación no puede quedar desfasada y ajena al contexto en el que se inserta. Por esta razón, en el escenario internacional son habituales los cambios legales que afectan a los sistemas escolares, como ponen de manifiesto las fuentes disponibles al respecto. Por ejemplo, el buscador de reformas de política educativa de la OCDE1ofrece información sobre más de 1.000 reformas educativas realizadas en 35 países entre los años 1950 y 2018. Además, si se analiza la evolución que dichas reformas ha experimentado a lo largo del tiempo, se constata cómo su frecuencia se ha ido incrementando según nos aproximamos al momento actual.

En concreto, en el ámbito europeo, el repaso histórico a las reformas educativas permite apreciar cómo el ritmo de los cambios aumentó de manera notable tras la II Guerra Mundial. Esos cambios se sucedieron en las décadas siguientes y se aceleraron a finales del siglo XX e inicios del XXI. De hecho, en la última década, ha habido cientos de reformas en los sistemas educativos de Europa (Hippe, Araújo y da Costa, 2016).

Si las reformas educativas son, por tanto, la tónica habitual también en nuestros países vecinos, ¿por qué en España existe la impresión generalizada de que el sistema escolar está sometido a un exceso de vaivenes legislativos que impiden un mínimo de estabilidad? La respuesta a esta pregunta, en perspectiva comparada, apunta tanto a la estrategia seguida para llevar a cabo las reformas en nuestro país como a la naturaleza de los cambios que se pretenden alcanzar.

En relación con la estrategia, la revisión del panorama internacional muestra que existen una serie de condiciones para lograr implementar una reforma con éxito. Entre ellas, resulta básico contar con un amplio apoyo e involucrar a los interesados, especialmente al profesorado, así como plantear los objetivos con una visión a largo plazo y disponer de los recursos financieros suficientes. Pero, además, se necesita desarrollar las capacidades de las personas que van a llevar a cabo el cambio y controlar los efectos que se producen por medio de la evaluación. Adicionalmente, es preciso contemplar las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno del sistema y de los propios centros escolares y alinear a todos ellos hacia el logro de los objetivos propuestos (Schleicher, 2018). Si, como afirma Sarason (2003), el “predecible fracaso de la reforma educativa” viene ligado a la falta de consenso y participación de los principales actores implicados en la elaboración de las reformas, ello podría explicar la situación de nuestro país, puesto que no parece arriesgado afirmar que estas condiciones no se cumplen en los grandes cambios legales que se han llevado a cabo en España en las últimas décadas.

Por lo que se refiere al alcance que buscan las reformas, también es posible encontrar elementos de contraste entre España y otros países. En el caso español, las políticas se han orientado a diseñar sucesivas leyes destinadas a reformular en su conjunto el sistema escolar. En la mayor parte de los países europeos, por el contrario, las grandes leyes educativas tienen un carácter mucho más excepcional y la opción adoptada es la de introducir medidas más focalizadas en aspectos concretos del sistema, como la revisión de los currículos, los procesos de formación inicial y continua del profesorado o el gobierno de los centros escolares, por citar solo algunos ejemplos. Estas modificaciones de carácter específico evitan algunas de las complejidades inherentes a las grandes reformas globales y permiten secuenciar los cambios de manera ordenada. Por ejemplo, la reforma del currículo puede requerir previamente la modificación de la formación inicial y continua del profesorado (Schleicher, 2018).

Por ello, la vía adoptada por muchos de los países en los que las reformas han conseguido sus objetivos es la de alcanzar acuerdos sobre medidas y cambios parciales en el sistema, incluso aunque esos cambios se inscriban en estrategias de carácter amplio, más que en llevar a cabo grandes reformas legales. Estas reformas generales consumen mucho tiempo y recursos y tienden a generar controversia social, así como resistencias entre los responsables de llevarlas a la práctica en los centros y aulas. Las reformas de alcance más concreto son, en este sentido, más favorables para garantizar la estabilidad del sistema, ya que modifican aspectos puntuales del mismo, pero permiten que permanezcan sus rasgos esenciales. Además, esas reformas suelen requerir un menor periodo de tiempo para su elaboración y aplicación y sus resultados resultan relativamente más fáciles de evaluar.

A este respecto, cabe plantear que durante los años pasados en España no solo se ha abusado de las reformas legales en materia de educación, sino que también se ha sobreestimado la fuerza de las grandes leyes para logar transformaciones en el sistema escolar. Se ha confiado demasiado en la influencia de la legislación elaborada “desde arriba”, a pesar de que muy a menudo esta no alcanza el impacto deseado, y se han adoptado reformas que responden a un movimiento pendular entre distintas ideologías. La ausencia de evidencias que fundamenten las medidas adoptadas, la rapidez con la que se implantan los procesos de cambio y la imposibilidad de llevar a cabo evaluaciones rigurosas de sus efectos obstaculizan, en la práctica, el logro de mejoras reales en el sistema educativo.

Ideología, consenso y estabilidad del sistema educativo: algunos ejemplos europeos

Es obvio que la definición de los objetivos del sistema escolar implica opciones políticas e ideológicas en cualquier país y, por ello, las reformas educativas suelen acompañarse de controversias y enfrentamientos, más o menos acusados según el lugar. No obstante, en la mayoría de los países de nuestro entorno, la existencia de posiciones distintas no impide que los responsables políticos mantengan acuerdos, a veces implícitos, con relación al sistema escolar. De hecho, el análisis de las reformas educativas en Europa muestra que los cambios legales no conllevan necesariamente inestabilidad en el sistema escolar. De igual modo, las reformas no siempre están ligadas a los cambios en los partidos que gobiernan el país, ya que se encuentran ejemplos de continuidad con gobiernos de signo político distinto y, por el contrario, de reformas emprendidas bajo el gobierno de un mismo partido.

Aunque sintetizar la amplia variabilidad de modelos de reforma de la educación que presenta el panorama europeo es extremadamente complejo, a modo de ejemplo se mencionan a continuación los casos de Francia, Inglaterra y Finlandia. En todos ellos, aunque en diferente grado, es posible encontrar cierta estabilidad en los principios básicos del sistema escolar, si bien su causa obedece a razones distintas.

Desde 1975, cuando entró en vigor la ley Haby, en Francia se han aprobado tres grandes leyes educativas, en los años 1989, 2005 y 2013, a las que habría que añadir la promulgada el pasado mes de julio. No obstante, dichas leyes no suponen reformas generales del sistema educativo, sino modificaciones de algunos aspectos del mismo. En ese tiempo han existido, además, diversos proyectos y propuestas de cambio, lanzados tanto por los gobiernos socialistas como por los de centroderecha, que no llegaron a ver la luz a causa de las protestas y manifestaciones que desencadenaron, lo que no resulta excepcional en el país, donde las cuestiones educativas suscitan con frecuencia encendidos debates y amplias movilizaciones. Sin embargo, a pesar de la controversia social en relación con la educación, es posible observar continuidades en la política educativa a lo largo del tiempo, que reflejan la existencia de algunos acuerdos de fondo sobre los grandes valores que fundamentan la escuela como pilar de la República francesa (Gavari, 2005). Estos valores, especialmente la laicidad y la igualdad, han ido evolucionando y se han flexibilizado con el tiempo, pero constituyen aún principios básicos ampliamente compartidos que guían la toma de decisiones sobre el sistema educativo. Para la gran mayoría de los ciudadanos franceses, incluyendo al profesorado, el sistema educativo debe servir para transmitir conocimientos comunes a todos los ciudadanos, para mantener la meritocracia como medio para reclutar a las élites profesionales del país sobre una base democrática y para construir la identidad nacional. A este respecto, aunque resulte anecdótico, el nuevo texto legal que ha entrado en vigor este curso escolar requiere que en todas las aulas de centros financiados con fondos públicos estén presentes la bandera francesa y la europea, el lema “Libertad, Igualdad, Fraternidad” y las palabras del himno nacional. Hasta ahora, la presencia obligatoria de la bandera se limitaba a la fachada del edificio escolar.

En Inglaterra y Gales, la profusión de normativa legal en el pasado reciente no ha implicado tampoco alteraciones importantes en la orientación del sistema educativo, ya que gobiernos de partidos diferentes han adoptado políticas similares. A partir de 1979, con la llegada al poder del gobierno de Margaret Thatcher, se abrió una etapa prolija en cambios para el sistema educativo. Desde ese año y hasta 1997 los conservadores estuvieron en el poder, siendo aprobados más de veinte documentos legales sobre educación. Tras este periodo, los laboristas alcanzaron el gobierno con mayoría absoluta, pero el profundo cambio que la opinión pública y el profesorado esperaba en la política educativa inglesa no se produjo. Por el contrario, salvo en algunos aspectos puntuales, los principios básicos de reforma del sistema escolar se mantuvieron (Chitty, 2013). Posteriormente, los sucesivos gobiernos conservadores o de coalición que han existido en el país desde 2010 han mantenido las mismas líneas convergentes.

Por su parte, Finlandia suele mencionarse como ejemplo de estabilidad y de reforma progresiva del sistema escolar. Lo cierto es que el consenso social sobre la educación es elevado en el país, como también lo es, más allá de ciertas diferencias, entre los principales partidos políticos. Independientemente de su orientación ideológica, los finlandeses apoyan la idea de un sistema escolar fuertemente igualitario, con servicios amplios y de calidad, que garanticen no solo la enseñanza, sino el bienestar general de todos los niños, sean cuales sean sus circunstancias (Aho, Pitkäneny Sahlberg, 2006). El hecho de que exista una larga tradición de gobiernos de coalición multipartidistas en el país desde la Segunda Guerra Mundial ha contribuido también a la estabilidad del sistema escolar. Ello no implica que no existan reformas educativas, pero en el caso finlandés estas se llevan a cabo de forma gradual, con metas a largo plazo y sujetas a procesos de evaluación de impacto (Aedo, Alasuutari y Välijärvi, 2017).

Como puede verse en estos ejemplos, en algunos países, como Finlandia, la sucesión de leyes se incardina en planes generales de reforma de la educación con perspectivas de continuidad en el tiempo. En otros casos, como Inglaterra o Francia, aunque de manera explícita las leyes no formen parte de un mismo programa de acción o incluso deroguen la legislación previa, en la práctica mantienen aspectos sustanciales del sistema educativo. Ello muestra que la alternancia política propia y legítima de un sistema democrático no implica necesariamente reformas recurrentes y cambios bruscos de orientación en el sistema escolar