Brasil es una República Federativa constituida por 27 unidades federadas (26 estados, un Distrito Federal) y por más de 5.570 municipios, con área territorial de 8.515.759,090 km² y con una población estimada en 208.494.900 habitantes (IBGE / 2017). La Unión, los Estados, el Distrito Federal y los municipios poseen autonomía y deben ejercer sus prerrogativas en régimen de colaboración (artículo 23 de la Constitución Federal).

La educación brasileña comprende dos niveles de enseñanza: la educación básica y la educación superior, así como las modalidades educativas. La educación básica en Brasil abarca la educación infantil (guardería: 0-3 años y preescolar 4-5 años), la enseñanza fundamental (6 a 14 años) y la enseñanza media (15 a 17 años), así como las respectivas modalidades educativas (educación de jóvenes y adultos, educación del campo, quilombola1, indígena). La educación básica obligatoria, a partir de la Enmienda Constitucional nº 59/2009, comprende la “preescuela” (4-5 años), la enseñanza fundamental (6 a 14 años) y la enseñanza media (15 a 17 años). La enseñanza fundamental se encuentra universalizada, con tasa de escolarización de 6 a 14 años del 99,2% (IBGE, 2017), uno de los mayores desafíos, para la efectiva garantía de la universalización de la educación básica. Es la garantía de acceso y democratización de la enseñanza media. Es importante resaltar que el país presenta una tasa de analfabetismo de 15 o más años del 7% (2017). Al analizar la tabla a continuación, identificamos 48.608.093 matrículas de estudiantes en la educación básica, la mayoría de estos estudiantes se encuentran matriculados en instituciones educativas públicas municipales (47,5%), estatales (33,4%) y federales (0,8%), lo que nos permite afirmar que las instituciones de educación básica pública tienen una actuación importante en ese nivel de enseñanza (81,7%) y, también, que el predominio de matrículas en el segmento municipal retrata el proceso de municipalización a partir de la década de los años 1980, por medio de la responsabilidad del municipio con las matrículas de educación infantil y, sobre todo, de la enseñanza fundamental. De las 5.573.385 matrículas en el campo (rural), el sector público municipal responde por el 82,5%.

La educación superior, a pesar del incremento de matrículas, incluso en el sector público, entre 2003 y 2016, es predominantemente privada y presenta bajas tasas, neta y bruta, configurando un sistema de elite y privado mercantil2. A pesar de las políticas y acciones positivas para democratizar ese nivel de enseñanza, a través de la expansión del sector público, sobre todo federal, el sector privado acoge 6.241.307 matrículas, o sea, el 75,3%. De las 2.046.356 matrículas en el sector público, el sector público federal acoge por el 63,9%.

A la luz de estos indicadores y de la deuda histórica del Estado brasileño con la democratización de la educación básica y superior, la discusión sobre la materialización del Plan Nacional de Educación, como dinámica de planificación y política de Estado es fundamental3. El Plan Nacional de Educación (2014/2014), aprobado por el Congreso Nacional y sancionado sin vetos por la Presidenta Dilma Rousseff (Ley nº 13.005 / 2014), con vigencia por 10 años, en cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 214 de la Ley, La Constitución Federal, establece, en el art. 2º, directrices y 20 metas para la educación, organizadas, por el autor de este artículo, por niveles (educación básica y educación superior) y temáticas (valorización de los profesionales de la educación, gestión democrática y financiación) que señalan perspectivas para la planificación, organización y gestión de la política de educación en Brasil. El PNE aprobó estas 20 metas y más de un centenar de estrategias. A efectos didácticos, se presentan, a continuación, las metas por niveles de educación y temáticas, sugeridas por el autor, a partir de la Ley nº 13.005/2014:

Educación básica

• Meta 1: universalizar, hasta 2016, la educación infantil en preescolar para los niños de 4 a 5 años y ampliar la oferta de educación infantil en guarderías para atender, como mínimo, el 50% de los niños de hasta 3 años hasta el final de la vigencia de este PNE;
• Meta 2: universalizar la enseñanza fundamental de 9 años para toda la población de 6 a 14 años y garantizar que, al menos, el 95% de los alumnos concluyan esta etapa a la edad recomendada hasta el último año de vigencia de este PNE;
• Meta 3: universalizar, hasta 2016, la atención escolar para toda la población de 15 a 17 años y elevar, hasta el final del período de vigencia de este PNE, la tasa neta de matrículas en la enseñanza media al 85%;
• Meta 4: universalizar, para la población de 4 a 17 años con discapacidad, trastornos globales del desarrollo y altas habilidades o superdotación, el acceso a la educación básica y la atención educativa especializada, preferentemente en la red regular de enseñanza, con la garantía de un sistema educativo inclusivo, de aulas de recursos multifuncionales, clases, escuelas o servicios especializados, públicos o conveniados;
• Meta 5: alfabetizar a todos los niños, como máximo, hasta el final del tercer año de la enseñanza fundamental;
• Meta 6: ofrecer educación a tiempo completo en, al menos, el 50% de las escuelas públicas, para atender, al menos, el 25% de los alumnos de educación básica;
• Meta 7: fomentar la calidad de la educación básica en todas las etapas y modalidades, con mejora del flujo escolar y del aprendizaje para alcanzar las siguientes medias nacionales;
• Meta 8: elevar la escolaridad media de la población de 18 a 29 años, para alcanzar, como mínimo, 12 años de estudio en el último año de vigencia de este Plan, para las poblaciones del campo, de la región de menor escolarización del país y del 25% más pobre, e igualar la escolarización media entre negros y no negros declarados a la Fundación Instituto Brasileño de Geografía y Estadística – IBGE;
• Meta 9: elevar la tasa de alfabetización de la población con 15 años o más al 93,5% para 2015 y, hasta el final de la vigencia de este PNE, erradicar el analfabetismo absoluto y reducir en un 50% la tasa de analfabetismo funcional;
• Meta 10: ofrecer al menos el 25% de las matrículas de educación de jóvenes y adultos, en las enseñanzas fundamental y media, integrada en la educación profesional;
• Meta 11: triplicar las matrículas de la educación profesional técnica de nivel medio, asegurando la calidad de la oferta y, por lo menos, el 50% de la expansión en el segmento público.

Educación superior

• Meta 12: elevar la tasa bruta de matrícula en la educación superior al 50% y la tasa neta al 33% de la población de 18 a 24 años, asegurada la calidad de la oferta y expansión para, al menos, el 40% de las nuevas matrículas, en el segmento público;
• Meta 13: elevar la calidad de la educación superior y ampliar la proporción de maestros y doctores del cuerpo docente en ejercicio efectivo en el conjunto del sistema de educación superior al 75%, siendo, como mínimo, el 35 % doctores del total;
• Meta 14: elevar gradualmente el número de matrículas en el postgrado, stricto sensu, para alcanzar la titulación anual de 60.000 maestros y 25.000 doctores.

Valorización de los profesionales de la educación

• Meta 15: garantizar, en régimen de colaboración entre la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el plazo de 1 año de vigencia de este PNE, una política nacional de formación de los profesionales de la educación, según los incisos I, II y III del artículo de la Ley nº 9.394, de 20 de diciembre de 1996, asegurando que todos los profesores y profesoras de educación básica posean formación específica de nivel superior, obtenida en cursos de licenciatura en el área de conocimiento en que actúan;
• Meta 16: formar, a nivel de postgrado, 50% de los profesores de educación básica, hasta el último año de vigencia de este PNE, y garantizar a todos los profesionales de la educación básica formación continuada en su área de actuación, considerando las necesidades, demandas y contextualizaciones de los sistemas de enseñanza;
• Meta 17: valorar a los profesionales del magisterio de las redes públicas de educación básica para equipar su rendimiento medio al de los demás profesionales con escolarización equivalente, hasta el final del sexto año de vigencia de este PNE;
• Meta 18: asegurar, en el plazo de dos años, la existencia de planes de carrera para los profesionales de la educación básica y superior pública de todos los sistemas de enseñanza y, para el plan de carrera de los profesionales de la educación básica pública, tomar como referencia el salarial nacional profesional, definido en ley federal, en los términos del inciso VIII del art. 206 de la Constitución Federal;

Gestión Democrática

• Meta 19: asegurar condiciones, en el plazo de 2 años, para la efectividad de la gestión democrática de la educación, asociada a criterios técnicos de mérito y desempeño y a la consulta pública a la comunidad escolar, en el ámbito de las escuelas públicas, previendo recursos y apoyo técnico de la Unión para ello;

Financiación

• Meta 20: ampliar la inversión pública en educación pública para alcanzar, como mínimo, el nivel del 7% del Producto Interno Bruto – PIB del País en el 5º año de vigencia de esta Ley y, como mínimo, el equivalente al 10% del PIB al final del decenio

El PNE tiene una importancia política y estratégica para el diseño de las políticas de Estado para la educación básica y superior, a pesar de algunos límites, sobre todo en lo que concierne a la evaluación, la diversidad y la financiación. Su efectiva materialización implica: la regulación de algunas directrices, metas y estrategias en la ampliación de los recursos para la educación, en mayor organización en la relación de cooperación y colaboración entre los entes federados (unión, estados, Distrito Federal y municipios) que garantice los medios de acceso a la educación (Art.23 °, inciso V, párrafo único de la Constitución Federal), así como, de políticas y gestión que consideren las especificidades del sistema educativo brasileño, sus niveles, etapas y modalidades, los procesos de gestión, evaluación, financiación, calidad y diseño de concepciones político-pedagógicas orientadoras, entre otros.

Por otro lado, es fundamental explicitar límites estructurales a esa proposición, pues el Estado Brasileño presencia una nueva fase, marcada por el retorno del conservadurismo y neoliberalismo de mercado, cuya coyuntura no viene contribuyendo a la agenda de las políticas públicas y, en el campo educativo, la materialización del plan como política pública de Estado, teniendo en cuenta la opción por una política regresiva de ajustes. El escenario político actual, en el país, es de reducción del Estado en lo que se refiere a las políticas públicas, especialmente las educativas. Este proceso fue intensificado por el “impeachment” de la Presidenta electa4, por la adopción de políticas de ajuste fiscal restrictivas a las políticas sociales (con especial relieve con la Enmienda Constitucional nº 95/2016 que congeló por veinte años los gastos en el área social) y por la elección de un Presidente, conservador y neoliberal, que, en el campo educativo, significa retrocesos importantes en la agenda de las políticas educativas y en la materialización del PNE, sobre todo si se entiende como epicentro de políticas de Estado (Dourado, 2017).

Consideraciones finales: embates y desafíos para la reanudación del PNE como política de Estado

La historia de la educación brasileña está marcada por disputas de proyectos con concepciones distintas del papel del Estado y de la planificación, de la relación entre los entes federados y, como sustrato, de la lógica de organización, gestión y financiación de los sistemas, sus redes e instituciones. Impregnan estas concepciones distintas visiones y posturas político-pedagógicas que se materializan en varios campos, sobre todo, en la financiación y la gestión. La comprensión y el uso del fondo público han sido objeto de argumentos éticos y políticos distintos, a partir de la polarización histórica entre los defensores de la enseñanza pública y los defensores de la enseñanza privada.

La adopción de políticas desarrollistas y de inclusión social, intensificadas, sobre todo, entre 2003 y 2015, en los gobiernos Lula y Dilma Rousseff, a pesar de los límites estructurales, resultó en une agenda de expansión y democratización del acceso a la educación básica y superior, en todos sus niveles y modalidades, así como, en la aprobación del PNE, sus directrices, metas y estrategias.

A pesar de estos avances, como señalamos, el escenario político actual, en el país, teniendo por eje hegemónico la reducción del papel del Estado en las políticas sociales, se efectúa por la reanudación de movimientos dirigidos a la expansión del capital, a través de nuevos formatos y de la complejidad de procesos de privatización, de la desregulación de la economía, de la flexibilización de la legislación laboral, de nuevos procesos de regulación y evaluación y, más recientemente, de financiación. Este proceso, en el campo educativo, ha provocado retrocesos importantes en la agenda de las políticas educativas y, sobre todo, en el proceso de materialización de las metas y estrategias del Plan Nacional de Educación.

La reversión de este escenario de retrocesos requiere la búsqueda de políticas y acciones, involucrando a la sociedad civil y política, buscando garantizar la reanudación del Estado democrático de derecho, la revocación de las políticas de ajuste, especialmente, la Enmienda Constitucional nº 95/2016, y, en el campo educativo, la garantía de materialización del PNE y, por lo tanto, de políticas, gestión y planificación sistémicas para la democratización de la educación en Brasil. Así, la materialización del PNE, a pesar de sus límites, como epicentro de las políticas educativas, implica la lucha por la alteración sustantiva de la agenda política, económica y educativa, vigentes en el país.

Traducción: Juan Salamé Sala