La educación superior en Brasil comenzó con la llegada de la corte portuguesa en 1808 mediante la creación de cursos de formación profesional en las Instituciones de Educación Superior (IES) aisladas. Sin embargo, las primeras universidades sólo fueron creadas en las primeras décadas del siglo XX, teniendo mayor institucionalización a partir del Estatuto de las Universidades Brasileñas de 1931. El desarrollo de ese nivel de enseñanza se intensifica a partir de los años 60. En 1968, durante el Régimen Militar (1964-1984), se articula la llamada Reforma Universitaria, por medio de la Ley nº 5.540/1968, que establece que la enseñanza, investigación y extensión son indisociables y refuerza la universidad como referencia para la expansión de la educación superior, además de promover alteraciones que las hace más racionales, integradas, flexibles y, al mismo tiempo, más reguladas, controladas y supervisadas. Entre los cambios implantados se destacan: la creación de los departamentos, de los ciclos básico y profesional, del régimen de créditos, de la dedicación exclusiva para docentes, de la mayor estructuración del posgrado, incluyendo fomento y evaluación, de la creación de consejos de regulación, de fiscalización y de normas más estrictas para el nombramiento de rectores. Un hecho destacado a lo largo del Régimen Militar fue el rápido crecimiento de las Instituciones de Educación Superior privadas, que, en 1980, ya suponía más del 60% de las matrículas en cursos de grados.

En los años 1990, sobre todo desde el primer mandato del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), se implantaron una serie de políticas y un conjunto de medidas que configuraron la existencia de una reestructuración de la educación superior que incluyó, especialmente, un nuevo estándar de modernización y de gestión para la educación superior, incluidos en el nuevo paradigma de producción capitalista y en la reforma de la administración pública del Estado. En ese proceso, se puso en discusión, entre otros, el concepto de universidad y, especialmente, la naturaleza y la relevancia social de las universidades públicas. Además, el gobierno pasó a abogar y emprender acciones que hacían la educación superior más variada, flexible y competitiva, según la lógica del mercado y del llamado Estado evaluador. Sin embargo, ocurre que estaacción del gobierno federal tiende a hacer la educación superior aún más heterogénea y desigual, contraponiéndose a la construcción de un modelo unificado, bajo la orientación del principio de la no disociación entre enseñanza, investigación y extensión que, históricamente, buscaba constituirse en un sistema nacional más articulado y convergente con el desarrollo económico y social del país.

El gobierno Lula da Silva (2003-2010), heredó un conjunto de políticas y acciones que caracterizaban la reforma de la educación superior ocurrida en el gobierno anterior. En general, las políticas lógicas y las acciones de esta reforma se hicieron sentir, sobre todo, en los primeros años del primer mandato (2003-2007). A partir de entonces, el gobierno Lula da Silva también pasó a implementar un conjunto de programas, proyectos y acciones que tuvieron un significativo impacto en el proceso de reconfiguración de la educación superior, caracterizado por continuidades y cambios en relación con la política del gobierno anterior. En el discurso de la democratización de la educación superior pública, gratuita y de calidad, todo un conjunto de políticas y programas pasó a ser implantado y / o reorientado, con el objetivo de ampliar el acceso a los cursos de educación superior, especialmente de estudiantes de las clases sociales menos favorecidas. Se ha redefinido y ampliado el sistema nacional de supervisión y evaluación de la educación superior, el financiamiento para becas estudiantiles en instituciones privadas, el financiamiento y las metas para la expansión de las instituciones públicas, sobre todo universidades e Institutos Federales de Educación, Ciencia y Tecnología. El resultado fue la continuidad de la expansión del sector privado, pero también del sector público, con fuerte utilización de los recursos del fondo público.

En 2011 se inició el gobierno de Dilma Rousseff que dio continuidad, en cierta medida, a las políticas del gobierno Lula Silva, en lo que se refiere, sobre todo, a la expansión de la red federal de educación superior pública, a través de la creación y consolidación de la expansión de universidades federales e Institutos Federales. Se destaca, sin embargo, la creación del programa Ciencia sin Fronteras, que previó la oferta de más de 100 mil becas para movilidad estudiantil de estudiantes de grados y de postgrado hasta 2014 y, además, la creación de la Ley de Cuotas con la reserva del 50% de las matrículas en las universidades federales e Institutos Federales, sobre todo para estudiantes que hubieran realizado toda la enseñanza media (15-17 años) en escuelas públicas. Este gobierno también dio mayor énfasis a la política de ciencia, tecnología e innovación. Ese gobierno también aprobó, en junio de 2014, el Plan Nacional de Educación – PNE (2014-2024), que plantea tres metas específicas (12, 13 y 14) para la expansión de la educación superior (grado y posgrado).

La meta 12, por ejemplo, busca “elevar la tasa bruta de matrícula en la educación superior al 50% y la tasa neta al 33% de la población entre 18 y 24 años, asegurando la calidad de la oferta y expansión para, al menos, el 40% de las nuevas matrículas, en el segmento público”. La meta 20, también, prevé ampliar la inversión pública en educación pública para alcanzar el equivalente al 10% del Producto Interno Bruto – PIB del país al final del decenio.

Impeachment

A partir de 2013 Brasil pasó a enfrentar una fuerte crisis económica, social y política, lo que resultó en un golpe institucional (“impeachment”) contra la presidenta Dilma Rousseff (2011 a 2016). El gobierno de Michel Temer (2016-2018) adoptó una política de ajuste fiscal, con recortes presupuestarios y reducción de los gastos públicos, en nombre de una regeneración del estado. Buscó, así, ampliar las privatizaciones, aumentar las alianzas público-privadas. En esa dirección, se aprobó la Enmienda Constitucional nº 95 / 2016, que estableció un techo para los gastos públicos primarios, garantizando el pago de la deuda pública por 20 años, además de la tercerización y de la reforma laboral que retiró derechos de los trabajadores, flexibilizó el mercado de trabajo, acabó con el impuesto sindical obligatorio, garantizó que el acuerdo colectivo prevaleciera, independientemente de lo previsto en la ley laboral, etc.

Se destaca, también, el inicio de la reforma de la seguridad social. En lo que se refiere a la educación, la ciencia y la tecnología, se constatan los siguientes cambios: fusión del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI) con el Ministerio de Comunicaciones (MCTIC); reducción del presupuesto de las universidades y de los Institutos Federales, así como de las agencias de fomento y evaluación de la investigación y posgrado; cambios en la composición de órganos colegiados, a ejemplo del Consejo Nacional de Educación (CNE) y del Foro Nacional de Educación (FNE); reforma de la enseñanza media; cambios en los programas de financiación estudiantil; cambios en la base legal y en los procesos de evaluación y supervisión de la educación a distancia, del posgrado y de los grados haciéndolos más flexibles; elaboración y aprobación de la Base Nacional Común Curricular (BNCC) para la Educación Básica (4-17 años); los recortes en los presupuestos federales, lo que incluyeuna reducción de recursos para educación, ciencia, tecnología y salud.

Jair Bolsonaro

En enero de 2019, Jair Bolsonaro asumió la Presidencia de la República. Entre los elementos que constan en el programa de gobierno y otras proposiciones y acciones del inicio del gobierno y que deben impactar en la educación superior, destacan: transferir recursos de la educación superior para la educación básica; estimular el emprendimiento incentivando alianzas entre investigadores científicos de las universidades con empresas privadas; favorecer las asociaciones e investigaciones con iniciativa privada; incentivar la investigación aplicada, es decir, con valor intelectual agregado; valorar la educación a distancia; mantener la Enmienda Constitucional 95/2016, que establece el techo de los gastos públicos y el ajuste fiscal; reforma y ampliación de la enseñanza técnica como alternativa a la educación superior; extinción de las cuotas en las instituciones públicas de enseñanza superior; intervenir en la elección de rectores nombrando a aquellos más afines con la política del gobierno; incentivar la búsqueda de otras fuentes de financiación para las instituciones públicas, lo que puede incluir el cobro de mensualidades.

En general, se observa que Brasil se inserta, también, en un contexto más amplio de expansión del capital, ya que la globalización económica, desde los años 1980, pasó a asociarse a un nuevo modo de regulación del Estado: el neoliberalismo, lo que ha supuesto reformas destinadas a garantizar el emprendimiento privado, la seguridad de la inversión y de la propiedad y la libre circulación, adquisición y utilización de la fuerza de trabajo. En el ámbito de la educación superior, se observa:

La ampliación del proceso de comercialización y transnacionalización de la educación superior, como bien de mercado, a través de la Organización Mundial del Comercio / Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (OMC / AGCS) – 1995: libre comercio), pero sobre todo mediante la apertura de capitales en bolsas de valores;

La intensificación de los mecanismos de privatización y mercantilización de la educación superior, con prevalencia de los intereses privados-mercantiles vía financiación y un proceso de oligopolio de la educación superior; (des)regulación del sector; tecnificación curricular y formación por competencias; reorganización académica con reducción de los puestos de trabajo, degradación y subordinación del trabajo y de la gestión académica a la lógica mercantil.

Mayor diversificación

La mayor diversificación y diferenciación de los sistemas de educación superior, con expansión acelerada e incluso masificación de la atención (MANCEBO; SILVA JUNIOR; OLIVEIRA, 2018; BIANCHETTI; SGUISSARDI, 2017).

En este contexto, ha surgido un amplio discurso de la calidad, de evaluación y de acreditación, acompañado de la aparición de nuevas políticas y nuevos actores en el campo de la evaluación y acreditación, así como otros modos de gobernanza global de los sistemas de educación superior; nuevas directrices y agencias globales de acreditación, así como consultorías globales y Organizaciones No Gubernamentales (ONG) (BARREYRO, 2018). El enfoque es la calidad, aunque predomine una concepción de calidad cada vez más diferenciada, en conformidad con las demandas de mercado y con la menor regulación estatal. Se percibe un aumento de la competencia y de la jerarquización académica, especialmente mediante mecanismos nacionales instituidos, así como a través de índices y rankings internacionales.

La educación a distancia también se ha expandido fuertemente en la oferta de educación superior e, incluso en los cursos presenciales, se han adoptado mecanismos de semi-presencialidadcon cursos más” híbridos”, con tendencia a ampliar el porcentaje a distancia. Esto ha implicado nuevas prácticas y modos de organización de los currículos, así como un intenso uso de plataformas digitales, favoreciendo el fin de las fronteras nacionales e internacionales en la oferta de educación. Los datos de los censos de la educación superior en Brasil ya evidencian la intensificación del crecimiento del sector privado en la oferta de educación superior (grado y postgrado, especialmente a distancia).

También se observan cambios en el trabajo y en la gestión de las universidades, provocando, a su vez, cambios en la cultura de la universidad. En este nuevo contexto, la universidad solo alcanza legitimidad cuando asume el papel de contribuir con la competitividad de las empresas mediante la producción de tecnologías y la generación de innovaciones. Para la implementación de esta nueva cultura, las universidades, el posgrado y los investigadores se ajustan a las financiaciones ya los nuevos parámetros de evaluación de las agencias evaluadoras y financiadoras. Esto induce y subordina cada vez más la investigación y sus resultados, porque la apropiación es cada vez más privada. El énfasis está en la investigación tecnológica y la innovación, en detrimento de la investigación básica. En las agencias gubernamentales de fomento, la evaluación es intensificada, visando mayor distinción entre los investigadores, con mayor relieve para la publicación internacional e impacto de los productos académicos. Así, los investigadores necesitan publicar más, competir más y emprender más, lo que a menudo no resulta en avances significativos del conocimiento o cambios de paradigmas en las diferentes áreas (SILVA JÚNIOR, 2017).

En el caso de la educación superior en Brasil, este nivel de enseñanza sigue siendo bastante elitista en Brasil, ya que cerca del 17,3% (2016) de la población de 18 a 24 años se encuentra matriculada en algún curso de nivel superior, manteniendo el país alejado de un proceso de masificación o de universalización del acceso a la educación superior. Los datos indican que la educación superior en Brasil sigue creciendo y que los desafíos son grandes, una vez que llegamos, en 2017, a 8.286.663 estudiantes, siendo el 75,3% en las instituciones privadas y el 24,7% en las instituciones públicas. También alcanzamos un total de 199 universidades en el país, siendo 106 públicas y 93 privadas. La Tabla 1 muestra que, aun correspondiendo al 8,1% de las Instituciones de Enseñanza Superior (IES) en Brasil, las universidades son responsables por el 53,6% de las matrículas.

La expansión ha sido grande y acelerada, también en los postgrados. Alcanzamos un total de 4.296 programas de postgrado (máster y doctorado) en 2017. De 2006 a 2017 el crecimiento en eltotal de programas de postgrado, stricto sensu, (másteres y doctorados) fue de 89,67%. El número de discentes es creciente en las dos últimas décadas, llegando a 361.530 estudiantes, siendo 304.146 en las instituciones públicas, sobre todo en las universidades federales (OLIVEIRA, LIMA, 2018).

Sin embargo, pese a la fuerte expansión de la educación superior ocurrida desde mediados de los años 1990, el escenario actual, en Brasil, indica la profundización de la crisis de concepción, de fines, de fomento y de evaluación de la educación superior y de la ciencia, de la investigación, en el marco de la reforma de las políticas públicas y de la gestión de los recursos. Además, las concepciones y cambios anunciados tienden a favorecer la expansión y el lucro del sector privado mercantil y la pérdida de autonomía en la producción del conocimiento académico. Así, gana importancia la lógica mercantil y la perspectiva de la educación superior como mercancía en detrimento de la educación superior como un bien público y derecho social. 

Traducción: Juan Salamé Sala